ELECCIONES EN MARRUECOS: LUCES Y SOMBRAS DE UNA TRANSICIÓN INACABADA.
Óscar Sánchez Muñoz
Profesor titular de Derecho constitucional Universidad de Valladolid
El pasado 8 de septiembre se celebraron elecciones legislativas en Marruecos. La votación en sí se desarrolló con normalidad, lo que es un hecho destacable dado el contexto de la pandemia de la Covid-19, pero el sistema electoral contiene numerosas “peculiaridades” que alejan a estos comicios de los estándares democráticos reconocidos internacionalmente. No obstante, hay que valorar en su justa medida los pasos que nuestro vecino del sur está dando en el camino de la democratización, sobre todo si tenemos en cuenta las dificultades por las que pasan otros países de la zona.
Los comicios se han saldado con la derrota del Partido de la Justicia y del Desarrollo (PJD), islamista moderado, que había ocupado la jefatura del Gobierno desde 2011, aunque con una mayoría muy limitada en el Parlamento y con una capacidad de iniciativa política también mermada, debido a las singulares características del sistema político marroquí. La nueva coalición gubernamental, anunciada hace una semana, estará conformada en torno al partido que ha resultado vencedor en número de escaños, a saber, la Unión Nacional de los Independientes (RNI), partido de corte liberal, liderado por el multimillonario Aziz Akhannouch, a quien el Rey ha encargado la formación de un nuevo gobierno. La coalición sumará al Partido de la Autenticidad y de la Modernidad (PAM), también de corte liberal y con fuerte presencia en las zonas rurales, y al histórico Partido Istiqlal (Partido de la Independencia), de tendencia nacionalista.
Una monarquía constitucional con un enorme peso del Palacio Real
Para entender estas elecciones hay que situarlas en el contexto del sistema político marroquí y de su evolución en la última década. El Reino de Marruecos es una monarquía constitucional, no una monarquía parlamentaria. El rey Mohamed VI sigue ejerciendo una influencia y un poder político efectivos, aunque comparte este poder con un Parlamento representativo. Con la Constitución de 2011, adoptada tras el movimiento popular del 20 de febrero, se avanza hacia la parlamentarización, con un aumento de los poderes del Parlamento y de la autonomía del Gobierno respecto a la Corona. Sin embargo, la separación de poderes sigue estando muy desequilibrada a favor del Palacio Real.
Según la Constitución, el poder ejecutivo es ejercido por un Gobierno cuyo Jefe es nombrado por el Rey “en el seno del partido político situado en cabeza de las elecciones a la Cámara de Representantes y en vista de sus resultados” (art. 47 de la Constitución), pero, de facto, el poder ejecutivo se reparte entre el Gobierno y el Palacio Real, hasta el punto que el Rey se reserva el nombramiento de los ministros de asuntos exteriores, interior y defensa. Asimismo, el monarca posee también el poder –efectivo, no sólo simbólico– de disolución del Parlamento y de suspensión de las garantías constitucionales.
Una de las claves del enorme poder del Rey es su influencia en el ámbito religioso. Marruecos es un estado confesional y el Rey es la principal autoridad religiosa del país con el título de “Comendador de los creyentes”, lo que significa que, con la ayuda del Consejo de Ulemas, tiene capacidad para interpretar el Corán. Este es el motivo por el que la ideología islamista, incluso moderada, representada por el PJD, supone no sólo un desafío en el terreno político sino, sobre todo, un cuestionamiento de la autoridad religiosa del monarca.
El poder legislativo recae en un Parlamento bicameral, que consta de una cámara baja, la Cámara de Representantes (Majlis al-Nuwab), elegida cada cinco años por sufragio universal, y de una cámara alta, la Cámara de Consejeros (Majlis al-Mustacharin), elegida indirectamente por las autoridades locales (3/5 de los miembros son elegidos por los Consejos Regionales y Comunales) y por colegios electorales de tipo corporativo (cámaras profesionales, organizaciones empresariales y sindicatos). Esta última cámara se renueva por tercios cada tres años.
Desde la reforma constitucional, el panorama político marroquí se ha caracterizado por la erosión de los partidos históricos (como el Istiqlal y la Unión Socialista de Fuerzas Populares) y la aparición de nuevos actores políticos, lo que ha provocado una elevada fragmentación de la representación parlamentaria. La falta de mayorías claras ha obligado a la formación de gobiernos de coalición multipartidistas, facilitando así el control de los gobiernos por parte de Palacio. Esta falta de autonomía de los gobiernos es un factor que, sin duda, no favorece la credibilidad del proceso de democratización. Asimismo, la dura represión de la protesta social pone seriamente en entredicho la eficacia los derechos fundamentales proclamados en la Constitución.
Un sistema electoral a medida
En el contexto de la evolución reciente del sistema político marroquí, que acabamos de resumir, el sistema electoral se ha diseñado a medida para cumplir dos grandes objetivos: En primer lugar, ciertamente, para tratar de aportar credibilidad al proceso de transición democrática, sobre todo de cara al exterior. Para ello es preciso dotar de una cierta representatividad al Parlamento. Pero, en segundo lugar, el sistema electoral se ha diseñado también para evitar que surja un Parlamento muy poderoso que pueda desafiar el poder del Rey.
Así pues, se quiere un Parlamento representativo, pero al mismo tiempo débil. Para ello, se construye una magnífica obra de ingeniería electoral. Al contrario de lo que ocurre en otros sistemas autoritarios, el sistema electoral marroquí no está diseñado para fabricar una mayoría artificial a favor de una determinada fuerza política, sino que su objetivo es obtener una representación fragmentada, incluso "atomizada", con un gran número de partidos políticos presentes en el Parlamento, pero sin otorgar a ninguno de ellos una ventaja clara, lo que en última instancia refuerza el papel del Palacio Real como árbitro de la situación.
El sistema se basa en dos tipos de circunscripciones: de los 395 escaños de la Cámara de Representantes, 305 son elegidos en 92 circunscripciones locales, pero de muy pequeña magnitud (la mayoría solo 3 escaños). Los 90 escaños restantes son elegidos en 12 circunscripciones regionales. En ambos casos, la fórmula utilizada es una fórmula proporcional pura de cociente según el sistema del resto mayor.
En marzo de 2021, tan solo 6 meses antes de las elecciones, se adoptó una reforma del sistema electoral que introdujo una serie de novedades de gran calado. En primer lugar, por la creación de las 12 circunscripciones regionales, que venían a sustituir a la antigua circunscripción nacional de 90 escaños en la que se reservaba una doble cuota, por un lado para las mujeres (60 escaños) y por otro lado para jóvenes menores de 40 años (30 escaños). Aunque desaparece la cuota nacional, la representación femenina sigue estando garantizada, e incluso reforzada, pues la ley obliga a que en las circunscripciones regionales los dos primeros puestos de las candidaturas sean ocupados por mujeres. Volveré sobre esta cuestión más adelante.
El segundo cambio afectó al cálculo del cociente electoral, una reforma que ha tenido, a mi juicio, una influencia decisiva en el resultado. Hasta ahora, el cociente electoral de cada circunscripción se calculaba dividiendo el número de votos válidos emitidos a favor de los partidos que hubieran superado el umbral legal del 3 %. Tras la reforma, el cociente se calcula tomando como referencia el número total de votantes registrados en cada circunscripción. La consecuencia de este cambio, en apariencia inocuo, es que al ser los cocientes resultantes mucho más elevados en la práctica casi todos los escaños se adjudican en función de los restos y esto se traduce en que los escaños están mucho más repartidos.
Si combinamos el cambio del modo de cálculo del cociente con la tercera reforma aprobada en marzo, a saber, la eliminación total del umbral electoral (que estaba situado en el 3 % desde 2016), el efecto de fragmentación de la representación es brutal, como se ha podido comprobar tras el 8 de septiembre. No es que haya aumentado mucho el número de partidos representados en el Parlamento, que ya era muy elevado. Lo que ha pasado, sobre todo, es que las diferencias entre los partidos situados en las primeras posiciones son menores.
En definitiva, el sistema tiene un doble efecto: a) en las circunscripciones locales se concentra la representación, pero no a favor de un partido, sino a favor de los tres o cuatro partidos situados en cabeza, ya que es imposible, con el modo de cálculo del cociente actual, que ningún partido obtenga más de un escaño en cada circunscripción; b) en las circunscripciones regionales se dispersa la representación, dando entrada a muchos pequeños partidos.
A todo lo anterior hay que sumar que la delimitación de las 92 circunscripciones locales es escasamente respetuosa con el criterio de equilibrio demográfico, existiendo enormes diferencias entre ellas en cuanto a la ratio de electores por escaño, siendo, además, una delimitación sesgada intencionadamente a favor de las zonas rurales, donde siguen imperando prácticas caciquiles.
Los resultados del pasado 8 de septiembre reflejan bien este doble efecto. De una parte, nos encontramos con los tres partidos mayoritarios (que son los que van a conformar la coalición gubernamental) que se benefician de su capacidad para obtener escaños en las circunscripciones locales y, especialmente, en las zonas rurales; de otra parte, nos encontramos con un número muy elevado de partidos minoritarios que entran en el Parlamento, ofreciendo una imagen de pluralidad, pero sin ninguna influencia efectiva.
Como se preveía, la principal víctima de la reforma electoral ha sido el islamista PJD, partido que tenía la mayoría en la Cámara y que, formalmente, dirigía el gobierno. No es de extrañar que la Ley de reforma se aprobase en su día en el Parlamento sin el apoyo del PJD y con el voto favorable de casi todos los demás partidos. Dicho esto, no hay que negar que ha existido una verdadera pérdida de apoyo popular de este partido (más de un millón de votos, según los resultados oficiales), aunque es evidente que la caída en representación del PJD se ha visto potenciada por el sistema electoral.
Representación de las mujeres
Como acabamos de ver, la reforma aprobada en marzo suprimió la circunscripción nacional que establecía la cuota de 60 escaños para las mujeres, pero ha establecido que en las 12 circunscripciones regionales los dos primeros puestos de las candidaturas sean mujeres. Dado el efecto de fragmentación del sistema electoral, ello implica, en la práctica, que todas las personas elegidas en estas circunscripciones son mujeres, como así ha sucedido.
La Ley electoral no impide en absoluto que las mujeres se presenten también como candidatas en las circunscripciones locales, pero la realidad es que pocas lo hacen y, entre ellas, aún menos como cabezas de lista. Dado que es imposible que en una circunscripción local un partido obtenga más de un escaño, las posibilidades de que haya mujeres elegidas son muy reducidas.
Tras el 8 de septiembre se han cumplido las expectativas: 90 mujeres han sido elegidas en las circunscripciones regionales, pero solo 6 en las circunscripciones locales. Globalmente, suponen un del 24,3% de la Cámara de Representantes, lo que es un porcentaje estimable, sobre todo dentro del mundo árabe. Otra cosa es la influencia política real de estas diputadas, pero esa es una asignatura pendiente no solo en Marruecos, sino también en muchas democracias de las consideradas avanzadas.
Como dato sin duda muy positivo, hay que destacar que tras las elecciones locales celebradas el mismo día que las legislativas, por primera vez, dos mujeres acceden a la alcaldía de las ciudades de Casablanca y Rabat, sumándose a la abogada y feminista Fatma-Zahra al-Mansouri, que repite como alcaldesa de Marrakech.
El registro de electores y el voto de los marroquíes residentes en el exterior, asignaturas pendientes
En Marruecos el censo no se elabora automáticamente a partir de listados oficiales, sino que se basa en la inscripción voluntaria. El registro de los electores ha sido tradicionalmente un tema muy polémico en Marruecos y lo cierto es que, a pesar de los esfuerzos para incrementar el censo, con más de dos millones de nuevas inscripciones desde 2016, todavía existe una gran discrepancia entre las cifras de la población en edad de votar y las cifras de electores inscritos. Para una población total de 37 millones, según los datos facilitados por el Ministerio del Interior, hay sólo 17,9 millones de votantes registrados, lo que supone una cifra mayor que en 2016 (15,7 millones), pero sigue siendo muy baja.
Varios partidos políticos han pedido un sistema de registro automático, pero el Gobierno se ha opuesto, alegando dificultades técnicas. Lo cierto es que un censo electoral más ajustado a la realidad expondría aún más la desafección política de una gran parte de la población, especialmente de los jóvenes.
Para el voto de los electores residentes en el extranjero, la ley sólo prevé el sistema de voto por delegación. Este sistema es considerado insuficiente por las asociaciones de marroquíes residentes en el extranjero, que denuncian la exclusión de facto de millones de votantes. El Ministerio del Interior se excusa siempre en "dificultades logísticas" que impedirían la organización de colegios electorales en los países de residencia. Lo cierto es que estamos hablando de unos 5 millones de residentes en el extranjero, muchos de ellos jóvenes y, presumiblemente, no demasiado afectos al régimen.
Unos datos de participación electoral cuestionables
Los datos de participación del 8 de septiembre se han presentado ante el mundo como un gran éxito. Un 50 % de votantes es, sin duda, un mejor dato que el 43 % alcanzado en 2016, pero hay diversos elementos que deben ser tenidos en cuenta para matizar esta valoración:
Para empezar, la participación se contabiliza sobre el número de electores registrados, no sobre el número de posibles electores. Si tenemos en cuenta que ese número podría elevarse a 25 millones, entonces estaríamos hablando de una participación real en torno a un 36 %.
Por otra parte, en esta ocasión las elecciones se han celebrado conjuntamente con las elecciones regionales y locales, precisamente para animar a la participación. Si tenemos en cuenta que en las anteriores elecciones regionales y locales, celebradas en 2015, la participación fue del 53 %, el 50 % de 2021 ya no es un resultado tan espectacular.
Hay que tener en cuenta, además, que las elecciones del pasado 8 de septiembre se han celebrado en un día laborable, rompiendo con la tradición de celebración en viernes, día de descanso semanal para los musulmanes. Este cambio tenía una doble intención. De una parte, favorecer la participación; de otra, minimizar la influencia de los sermones de los imanes.
Otro elemento a considerar son las diferencias de participación entre las regiones, que es elevada, por ejemplo, en el Sahara Occidental, con tasas superiores al 60 %, llegando hasta el 80 % en algunos lugares, con fuertes contrastes entre zonas rurales y grandes urbes, siendo mucho menor en estas últimas, especialmente en Casablanca.
Por último, se desconocen los datos reales de voto en blanco y de voto nulo, que suele ser muy elevado y que es frecuentemente utilizado como voto de protesta, sobre todo por jóvenes. En 2016 se calculó que votos nulos y en blanco sumados podían haber llegado al 20 % de todo el voto emitido. En 2021, restando del número total de votantes el número de votos dirigidos a las candidaturas, se obtiene una diferencia de 1,5 millones de votos que podrían corresponder al voto en blanco y nulo, es decir, casi un 17 %.
Regulación deficiente de la financiación electoral
La legislación marroquí contiene una serie de disposiciones que tratan de disciplinar la financiación de las campañas electorales. Existe un límite de gasto fijado por decreto y un sistema de financiación pública, pero el punto débil sigue siendo la transparencia y el control de los gastos reales de los partidos. La reforma aprobada en marzo de 2021 ha reforzado algo el control de las cuentas de la campaña, que deben presentarse en un plazo de 30 días ante el Tribunal de Cuentas. La cuenta debe incluir una declaración detallada de las fuentes de financiación y de los gastos electorales y debe ir acompañada de los documentos justificativos. La sanción por no presentarla es la inhabilitación.
El problema es que el control ejercido por el Tribunal de Cuentas no va más allá del examen formal de la regularidad de la documentación presentada por los partidos, por lo que podría haber un importante gasto no declarado que escaparía a este control. En las pasadas elecciones ha habido denuncias señalando la circulación durante la campaña de fuertes cantidades de dinero no controlado e, incluso, la compra de votos durante la jornada electoral.