Irene Tantulli Doctoranda de investigación en Ciencias jurídicas en la Università degli Studi di Milano-Bicocca
19 de diciembre de 2023
Tras la aprobación de la Ley Constitucional n. 1/2020, el número de parlamentarios italianos se ha reducido en un 36,5 % con respecto a su tamaño anterior. Concretamente, el parlamento se compone ahora de 400 diputados y 200 senadores (electos). La reforma, que fue precedida y acompañada de un amplio debate político y académico, permite ahora, ante su primera aplicación concreta, una comparación con el nuevo marco constitucional para verificar los cambios que implícitamente se han introducido en el acceso a la representación de las distintas fuerzas políticas.
Un primer aspecto ineludible está indisolublemente ligado al sistema electoral escogido. Un elemento rodea la norma electoral actual, de génesis anticipadora y, al mismo tiempo, hija de la revisión constitucional: en 2019 el legislador ha ‘giocato d’anticipo’, preparando ya una normativa electoral adecuada para un parlamento susceptible de ser reducido. La legislación electoral anterior sólo podía operar para la elección de 630 diputados y 315 senadores (electos), con la indicación precisa de circunscripciones uninominales (para decirlo con mayor precisión, 231 para la Camera dei Deputati y 109 para el Senato della Repubblica).
¿Quid juris si se hubiera reducido el número total? No habría habido ninguna regulación directamente aplicable, con el riesgo de paralización del funcionamiento del parlamento y, por extensión, también de la facultad presidencial de disolver las Cámaras por imposibilidad de renovación. Un vacío legislativo inadmisible, en palabras de la misma Corte costituzionale que ha ideado la categoría de las llamadas “leyes constitucionalmente necesarias” (Corte cost., sent. n. 16 de 1978 y sent. n. 29 de 1987). Es decir, aquellas leyes que nunca pueden faltar porque son “indispensabili per assicurare il funzionamento e la continuità degli organi costituzionali” (Corte cost., sent. n. 1 de 2014). Entre ellas se encuentran, de pleno derecho, las leyes para la elección parlamentaria.
La opción que se tomó en la anterior legislatura (con la aprobación de la Ley 51/2019) fue trasladar el mismo mecanismo electoral mixto a una nueva redacción legislativa que permite utilizarlo para la elección de cualquier número de electos. Incluso, hipotéticamente, el que surgiera de la reforma constitucional que en ese momento estaba en tramitación. Para ello se sustituyó cada cifra numérica por su equivalente en términos relativos: así, la indicación de 3/8 del total de escaños como fracción destinada a la elección por un sistema mayoritario plurality no desplazó el equilibrio previamente constatado (y luego confirmado) entre la elección mayoritaria y la proporcional, estableciendo la clave para desvincular el modelo electoral escogido de la composición numérica concreta de la Cámara.
La intervención, cuando menos quirúrgica, no dejó, sin embargo, el panorama general perfectamente intacto. Al contrario, fue el presagio de alteraciones subyacentes e implícitas, más allá de la mera reducción del número en términos absolutos de representantes. Alteraciones estrechamente vinculadas a los tecnicismos y peculiaridades del ordenamiento electoral.
La legislación, en efecto, prevé que el elector solo puede emitir un único voto, válido tanto para el ámbito mayoritario como para el proporcional. Esta opción, en sí misma discutible pero no ilegítima, podría acabar colisionando con el parámetro de igualdad de voto (artículo 48, párrafo 2, de la Constitución italiana) al no prever ningún tipo de disociación de votos ya utilizados para la victoria en la circunscripción uninominal, en la que necesariamente solo pueden obtener representación los votos destinados al candidato ganador.
El recuento de los mismos votos para el reparto proporcional de escaños en las circunscripciones plurinominales implica una sobrerrepresentación de algunos votos. Más concretamente, de los asignados a las fuerzas políticas vencedoras en la competición mayoritaria. Dado que la traducción de votos en escaños debe valorarse en su conjunto, el mecanismo electoral debe analizarse en su totalidad.
Por supuesto, el vicio constitucional no depende del número de representantes elegidos y, por tanto, estaba presente incluso antes de la reducción de diputados y senadores. Pero ahora, con menos parlamentarios a elegir y con la extensión territorial de las circunscripciones (reducidas en número), corre el riesgo de implicar a (y distorsionar el voto de) un mayor número de electores por circunscripción.
También hay que destacar una peculiaridad relativa a la protección de las minorías lingüísticas. Mejor aún, de algunas de ellas. A pesar de la reducción global de escaños, la representación senatorial de Trentino-Alto Adige/Südtirol no se vio afectada en la misma medida. La nueva legislación (art. 1, ap. 4, t.u. Senato) prevé -como consecuencia de las operaciones de recuento exigidas por la norma- el diseño de seis circunscripciones uninominales, definidas en virtud de la ley n. 422/1991, con la que Italia ha cumplido el compromiso asumido con el n. 111 del llamado Pacchetto per l'Alto Adige/Südtirol-Paket, de medidas para la protección de la población del Südtirol.
La delimitación de las circunscripciones tiene por objeto facilitar la representación equitativa de los grupos lingüísticos italiano y alemán. Sin embargo, no pasa desapercibido cómo el cumplimiento del compromiso internacional asumido por Italia ha provocado un desequilibrio global en la representación de las distintas circunscripciones territoriales. De hecho, la garantía de un mínimo de seis circunscripciones uninominales para la Región Trentino-Alto Adige/Südtirol (a la que, por otra parte, el apartado 3 del artículo 57 de la Constitución italiana otorga ahora un número mínimo de tres senadores por Provincia Autónoma) puede no parecer acorde con la reducción infligida a las demás regiones. Un ejemplo emblemático es el de Calabria: aunque mucho más poblada, elige ahora el mismo número de senadores que el Trentino-Alto Adige/Südtirol.
En cuanto a los umbrales de acceso a la representación, se han mantenido los mismos porcentajes. Pero el hecho de que el parámetro no se haya alterado deja una cosa clara: tras descontar el porcentaje elegido, el umbral implícito para obtener un escaño ha aumentado.
Una limitación que, por otra parte, debe leerse en conjunción con un primer filtro impuesto para el acceso a la representación: el relativo a la posibilidad de presentar candidaturas. De hecho, la regulación italiana para la participación en las elecciones es extremadamente rígida, no sólo por la exigencia de que cada lista presente candidaturas “in almeno due terzi dei collegi plurinominali della circoscrizione” (art. 18-bis, ap. 1, d.P.R. n. 361/1957 y art. 9, ap. 2, d.lgs. n. 533/1993), sino por la totalidad de la documentación necesaria, en particular en relación con el número de firmas necesarias para respaldar la presentación de la lista, 1.500 electores (y no más de 2.000) por colegio plurinominal, a menos que la lista tenga derecho a una exención.
No queremos cuestionar el principio según el cual la presentación de las listas debe estar respaldada por la preferencia otorgada por un determinado número de electores, principio consolidado y confirmado también por el giudice delle leggi (Corte Cost., sent. n. 83 de 1992), que persigue el objetivo de hacer más ordenada la competición electoral, limitando el campo a aquellas fuerzas que han demostrado un mínimo arraigo en las preferencias de los votantes y cierta consistencia. Sin embargo, lo que deja lugar a dudas es la elección de un número tan elevado de firmas y el ramificado entrecruzamiento de la norma con las hipótesis de exención, no siempre justificadas y que, en conjunto, corren el riesgo de no tratar por igual situaciones similares, creando auténticos canales de desigualdad, incluso cuando no se encuentra ninguna razón justificable.
Mientras que la regla de oro es la solicitud de firmas, salvo para los partidos políticos o grupos políticos constituidos como grupo parlamentario en ambas cámaras al inicio de la legislatura en curso en el momento de la convocatoria de los comicios (artículo 18-bis, párrafo. 2, d.P.R. n. 361/1957; art. 9, ap. 2, d.lgs. n. 533/1993), por el índice de representatividad inherente demostrado, son las otras hipótesis de exención las que resultan más desconcertantes (art. 6-bis d.l. n. 41/2022, convertito, con modificazioni, dalla l.n. 84/2022).
Sólo el primer y más general caso de exención, aunque en parte prohibitivo y vinculado a las normas del reglamento de la cámara, se erige como expresión de un principio generalmente compartido, como puede verse tomando prestadas las palabras del Tribunal Constitucional español: “Entre unos partidos políticos y otros existe (... ) un elemento diferenciador (haber obtenido o no representación en cualquiera de las Cámaras de las Cortes Generales) que, en atención a las finalidades legítimas a las que sirve el requisito del art. 169.3 LOREG, constituye una justificación objetiva y razonable del distinto trato que el legislador dispensa a uno y a otros (...)” (STC 163/2011, fundamento jurídico 7).
La Corte costituzionale italiana se pronunció sobre las normas ahora referidas. Las cuestiones de inconstitucionalidad, inadmisibles e infundadas, no se referían, sin embargo, a “la previsione di un numero sempre uguale di sottoscrizioni, pur in collegi plurinominali non comparabili (...) per dimensione, popolazione, articolazione territoriale” (Corte cost., sent. n. 48 del 2021, considerato in diritto, punto 8.). A partir de este inciso (aunque expresado dentro de un razonamiento más amplio y articulado) tal vez se pueda captar una idea para un refinamiento de la normativa, para su mejor ponderación.
En definitiva, no es posible censurar con certeza una regulación que, sin embargo, no siempre parece restablecer una auténtica igualdad de armas entre las distintas formaciones políticas para acceder a la representación parlamentaria, al menos en detrimento de las minoritarias y de nuevo cuño.
Sobre todas estas consideraciones puede proyectarse la reciente iniciativa, acordada por el Consejo de Ministros el pasado 3 de noviembre: un proyecto de ley constitucional titulado “Introduzione dell’elezione popolare diretta del Presidente del Consiglio dei ministri e razionalizzazione del rapporto di fiducia”. Aunque aún falta mucho para su aprobación definitiva, no podemos dejar de mencionar los cambios más importantes que se introducirían en la elección parlamentaria: en primer lugar, surge ictu oculi la intervención disruptiva sobre el artículo 92 de la Constitución, donde se introduciría el principio de la elección directa del Primer Ministro al mismo tiempo que la elección parlamentaria. El elector votaría así, mediante una sola papeleta, al Primer Ministro y al Parlamento.
No queriendo detenernos más aquí en los grandes cambios institucionales que el proyecto de ley constitucional seguramente traerá consigo, es necesario sin embargo señalar desde ahora que si esta revisión constitucional, así formulada, saliera adelante, correría el riesgo de proponer un modelo electoral no muy distinto del ya rechazado por la Corte costituzionale en sent. n. 1/2014 y sent. n. 35/2017. Al obligar a la legislación electoral a inspirarse no sólo en el principio de representatividad, sino también en el yuxtapuesto principio de gobernabilidad a la hora de garantizar un resultado (la atribución de un premio equivalente al 55% de los escaños a las listas y candidaturas vinculadas al Presidente del Gobierno), el nuevo artículo 92 de la Constitución dejaría completamente vacía la petición de un umbral mínimo para la consecución del indicado premio.
Habría que examinar entonces si el vicio constitucional aparecería así flagrante o si, en cambio, sería necesario esperar a ver cómo la regulación electoral concretará la futura y eventual estructura constitucional.
Cómo citar esta publicación:
Tantulli, Irene (19 de diciembre de 2023). Algunas consideraciones sobre el acceso a la representación parlamentaria en Italia. Blog del CEPC https://www.cepc.gob.es/blog/algunas-consideraciones-sobre-el-acceso-la-representacion-parlamentaria-en-italia
