Lluís Subiela Investigador predoctoral del Departamento de Derecho Político de la Universidad Nacional de Educación a Distancia
8 de enero de 2024
El pasado 19 de diciembre de 2023, el Tribunal Constitucional Federal alemán (Bundesverfassungsgericht; BVerfG) publicó una sentencia en la que ordena la repetición parcial, en algunas secciones electorales de la ciudad-estado de Berlín, de las elecciones federales que se celebraron el 26 de septiembre de 2021. En particular, las elecciones deberán celebrarse nuevamente en 455 secciones de la capital alemana. La fecha para la repetición electoral parcial ya ha sido anunciada por la autoridad electoral de Berlín (Landeswahlleiter): el 11 de febrero. Teniendo en cuenta que en la capital alemana hay 2.256 secciones electorales, el porcentaje de secciones afectadas supone aproximadamente un 20 % del total.
Las elecciones al 20º Bundestag alemán celebradas el domingo 26 de septiembre coincidieron, en Berlín, con las elecciones a la Cámara de Diputados de la ciudad-estado, con las elecciones a las asambleas de distrito (equivalentes en la capital a los municipios) y con una consulta popular sobre la expropiación de viviendas. Las elecciones a la cámara regional ya se tuvieron que repetir el año pasado, aquella vez en su totalidad, al observar el Tribunal Constitucional berlinés una serie de deficiencias organizativas y de desarrollo de la jornada electoral. Ahora, el Tribunal Constitucional Federal, con sede en Karlsruhe, ha entendido que estos problemas también afectaron a las elecciones al Parlamento federal.
El artículo 41 de la Ley Fundamental de Bonn, la constitución alemana, establece que es competencia del Bundestag la verificación de los resultados electorales, pero también determina que la decisión de la Cámara puede ser recurrida ante el Tribunal Constitucional Federal.
En general, el procedimiento de revisión comienza en el Bundestag con la interposición de una reclamación de revisión electoral. En relación con las elecciones federales de 2021, hasta 1700 reclamaciones llegaron a la comisión de revisión electoral del Bundestag. Tras la aprobación del informe en comisión, el Parlamento aprobó la decisión de 10 de noviembre de 2022, que incluía la repetición parcial de las elecciones federales en 431 secciones electorales de Berlín, al haber constatado la existencia de numerosas disfuncionalidades. La decisión se adoptó con los votos a favor del SPD, Alianza 90/Los Verdes y el FDP; votaron en contra los partidos de la Unión (CDU/CSU) y AfD (el otro partido con presencia parlamentaria, Die Linke, participa en esta comisión parlamentaria con voz pero sin voto). El grupo parlamentario de la CDU/CSU recurrió la decisión del Bundestag (Wahlprüfungsbeschwerde), ya que entendía que el Parlamento, por medio de la comisión, no había realizado el examen de las elecciones de conformidad con el derecho y que la nulidad debía extenderse a cerca de 1000 secciones electorales.
El segundo Senado del Tribunal Constitucional Federal ha estimado parcialmente el recurso de los partidos de la Unión en su sentencia de 19 de diciembre de 2023. En ella, el Alto Tribunal constata la existencia de numerosas irregularidades en relación con la organización de las votaciones y el desarrollo de la jornada electoral. De este modo, se destaca un caos generalizado en muchas secciones electorales como consecuencia de varios factores: la existencia aún de ciertas restricciones sanitarias con motivo de la pandemia de Covid-19 (las elecciones se celebraron en septiembre de 2021), la simultaneidad de hasta cinco urnas en Berlín (una para las elecciones a las asambleas de distrito, dos para las elecciones regionales, otra para las elecciones al Bundestag y una última para la consulta popular sobre política de vivienda, también exclusiva de Berlín) y la celebración, a la vez, del multitudinario maratón de Berlín. Así pues, tanto la comisión parlamentaria como el Tribunal Constitucional Federal critican la inexistencia de suficientes cabinas electorales, con lo que se produjeron numerosas y largas colas durante toda la jornada, lo que desincentivó la participación electoral en las secciones señaladas (hubo tiempos de espera superiores a la hora).
Otro problema fue el error en la impresión de papeletas electorales. Esto impidió que los colegios electorales abrieran dentro del horario establecido. Para solucionarlo, la autoridad electoral mandó imprimir nuevas papeletas que debían ser repartidas en camiones. Por culpa de los cortes de tráfico con motivo del maratón, muchos de estos camiones llegaron muy tarde a los locales de votación. Ante esta situación, hubo colegios en los que se permitió el voto fuera del horario preestablecido, incluso con las encuestas a pie de urna ya publicadas.
También se señalan como «errores electorales» (Wahlfehler) la poca información y la confusión generada sobre los colegios electorales adaptados a personas con algún tipo de discapacidad. En Alemania, es obligatorio informar previamente de qué locales electorales cuentan con condiciones de adaptabilidad para que todos los electores puedan ejercer su derecho al sufragio, ya que no es posible hacerlo en cualquier colegio. Sin embargo, para el caso de Berlín esta información no fue precisa, con lo que el derecho al sufragio activo de muchos ciudadanos se vio amenazado.
También hubo problemas con el voto por correo, que no se distribuyó correctamente a los distintos colegios electorales el día de la votación. Incluso hubo electores que, teniendo derecho a votar en las elecciones a los distritos (equivalentes a las municipales), pero no en las elecciones federales (p. ej., por no ser ciudadanos de nacionalidad alemana), depositaron un voto en la urna correspondiente a estas últimas.
Por último, el Tribunal Constitucional Federal ha considerado en su sentencia que todos estos incidentes no siempre fueron recogidos en las actas electorales, lo que, a su vez, constituye un error electoral en sí mismo.
Para el BVerfG lo realmente decisivo en este caso es la consideración de los errores anteriormente enumerados como «relevantes» a efectos de la obtención del mandato representativo (mandatsrelevant). Esta relevancia se materializa, en palabras del Tribunal de Karlsruhe, «en la posibilidad concreta y no lejana, según la experiencia general de la vida, del impacto del error electoral en la distribución de escaños». Es decir, que no todo fallo o error electoral implica, por sí solo, una vulneración de la constitución, sino que ha de apreciarse que este tenga la posibilidad real de afectar a la distribución de escaños, la cual no es otra cosa sino la plasmación de la representación democrática, elemento esencial de nuestros sistemas constitucionales. Para apreciar esta posibilidad, el Alto Tribunal puede orientarse de manera general en el comportamiento electoral típico de una circunscripción o, en este caso, de una sección, pero no puede hacer una traslación exacta.
El Tribunal Constitucional Federal entiende, de todo esto, que los fallos detectados en la organización y desarrollo de las elecciones federales en el Land de Berlín fueron, en las secciones electorales afectadas, de relevancia para el mandato representativo. Para el BVerfG, una muestra de ello es que al SPD le faltaron 800 votos para obtener un escaño adicional en dos de las circunscripciones con secciones electorales afectadas. Para el Tribunal, los errores electorales repercutieron en un descenso en el número de votos mucho mayor que los votos que necesitaban, entre otros, los socialdemócratas. Esto justifica, sin duda, que los errores se califiquen como relevantes.
A lo largo de la sentencia, el Tribunal Constitucional Federal deja ver que, en general, está de acuerdo con la decisión adoptada por el Bundestag. Sin embargo, estima parcialmente el recurso porque entiende que la Cámara tomó la decisión basándose en una información insuficiente. La razón principal es que el Parlamento no tuvo en cuenta las actas electorales. Para el BVerfG que no se hayan examinado las actas supone que la decisión parlamentaria no está debidamente fundamentada, lo que hace que no sea conforme a derecho en cuanto a la forma.
Sin embargo, el BVerfG admite que sí lo es, en cambio, en cuanto al fondo, esto es, en cuanto a la constatación de que hubo disfuncionalidades que pueden calificarse como errores electorales y de que la consecuencia jurídica de ese supuesto debe ser la nulidad y la repetición de elecciones. La fundamentación de esta importante consecuencia es la necesidad de proteger la democracia representativa: si el representante adquiere su legitimidad democrática por medio de la elección pero esta no es válida, en el sentido de que no todos los ciudadanos hayan podido participar con unas condiciones mínimas que garanticen la igualdad y la libertad del sufragio, el mandato del representante queda vacío en términos democráticos. Por ello, es necesario celebrar elecciones que otorguen legitimidad democrática a los nuevos representantes. Partiendo de esta idea, el BVerfG ratifica la nulidad de las elecciones en aquellas secciones donde ha constatado la existencia de errores electorales. Además, de acuerdo con la reclamación interpuesta, observa errores en determinadas secciones electorales de otras 15 circunscripciones y también declara nulas las elecciones en ellas. Pero, por otro lado, revierte la declaración de nulidad en 10 secciones electorales, porque entiende que las deficiencias observadas no son de la relevancia suficiente como para considerarse errores electorales que afecten al mandato.
Los partidos de la Unión pretendían que la declaración de nulidad se extendiera a seis circunscripciones enteras de Berlín. El BVerfG rechazó la pretensión porque considera que no se puede probar suficientemente la existencia de todos los errores electorales alegados. Además, entiende que, a pesar de que el número de errores es grande, no lo es en la medida suficiente como para despojar de legitimidad al conjunto de la elección, ni siquiera en el ámbito de Berlín.
En definitiva, el Tribunal Constitucional Federal entiende que el Bundestag ha llevado a cabo un examen de las elecciones correcto, en cuanto a la identificación de los supuestos y su consecuencia jurídica, pero insuficiente en cuanto que debió examinar las actas electorales. Con ello, amplía el número de secciones afectadas que deben repetir las elecciones, pero revierte la nulidad en algunas otras.
Así pues, el 11 de febrero de 2024, Berlín volverá a las urnas, parcialmente. Esta decisión tiene una evidente importancia política y vuelve a poner de manifiesto el rol central que sigue jugando el Tribunal Constitucional Federal en el sistema alemán de democracia constitucional, pocas semanas después de otra importantísima sentencia, en la que el Tribunal de Karlsruhe ha delimitado el papel del gobierno federal a la hora de diseñar el presupuesto. Sin embargo, y a pesar de que la sentencia ha sido aceptada de manera generalizada, no ha estado exenta de alguna crítica, al compararse con la decisión adoptada sobre la repetición electoral completa de las elecciones a la Cámara de Diputados de Berlín. Así, algunas voces han expresado su preocupación por el deterioro de la confianza de los electores en el sistema democrático y en el proceso electoral, debido a las graves disfuncionalidades de la jornada electoral del 26 de septiembre de 2021. Alertan de la pérdida de confianza cuando dos tribunales constitucionales parecen contradecirse, pues el de Berlín obligó a repetir las elecciones regionales en su totalidad y el federal solo parcialmente.
En cualquier caso, no se espera que las elecciones del próximo 11 de febrero tengan un fuerte impacto en la composición del Bundestag, ni mucho menos que puedan afectar a la mayoría parlamentaria que sostiene al gobierno del canciller federal Olaf Scholz, compuesta por su partido, el SPD, Alianza 90/Los Verdes y el FDP, a pesar de que las encuestas actuales indican un vuelco electoral. Se especulaba con la posibilidad de que Die Linke pudiera perder alguno de los 2 mandatos directos que ganó en Berlín en 2021 y, con ello, quedar por debajo de la cláusula de 3 mandatos directos que, al no superar el 5 % de los votos, le permitía entrar en el reparto proporcional de escaños. Sin embargo, las secciones electorales afectadas no ponen en riesgo los mandatos directos berlineses del partido heredero del SED.
En conclusión, la repetición en Berlín de las elecciones federales suscita un gran interés para los estudiosos del derecho constitucional. Esta entrada ha buscado acercar al lector español al tema, algo que esperamos haber conseguido.
Cómo citar esta publicación:
Subiela, Lluís (8 de enero de 2024). Vuelta a las andadas: ¿por qué se van a repetir las elecciones federales alemanas en Berlín?. Blog del CEPC https://www.cepc.gob.es/blog/vuelta-las-andadas-por-que-se-van-repetir-las-elecciones-federales-alemanas-en-berlin
